淘宝双色球过滤软件手机版:中國行政管理體制歷史沿革

來源:中國人民大學 作者: 發布時間:2017-03-02

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中國行政管理體制歷史沿革(帝國時期至2008年)

中國人民大學  劉輝  張國彪

 

一、帝國時期的行政體制——郡縣制

郡縣制起于秦朝,止于辛亥革命推翻清王朝,在時間跨度上從公元前221年至1911年,長達兩千多年。在這個漫長的時期內,歷代王朝的制度都沿襲帝國政治,“百代皆行秦政治”,因此可以劃歸到同一類行政體制之中。秦朝之前的行政體制是邦國制,實行分封建國,周天子把土地分給他的子弟或功臣,稱其為諸侯,受封的諸侯叫做“國”,受封的諸侯又把他的土地一部分分封給他的子弟和功臣,這些受封的貴族叫做“家”。行政機關體系實行內外服制度,內服是中央機關,在地方則設置有“百姓”和“里君”兩個官職系統,“百姓”是與天子同姓或異姓的世襲貴族官職,“里君”是基層行政區域的官職。

1、制度的思想基礎

這一時期的政治思想主要是以“天人感應”為核心的儒家思想和宗法觀念,儒家思想認為皇帝是代理上天來治理國家的,故而尊稱為“天子”,強調依靠等級森嚴的金字塔結構來維持社會秩序,皇權成為所有權力的最高點。宗法觀念是家長制在政治中的延展,重視倫理關系,要求遵守“君君臣臣,父父子子”的人際交往規則。

2、中央機構的歷史沿革

秦滅六國后把原來獨立分散的“國”和“家”變成了統一國家內的“郡”和“縣”,謂之“化家為國”。這一時期的行政體制,皇權是國家權力的核心,擁有立法、行政、司法、監察和軍事指揮的最高權力。中央機構是為皇權的統治起輔助作用的,經歷了從三公九卿制發展到三省六部制的過程?!叭敝肛┫啵ǜㄖ實鄞砣瘢?、太尉(協助皇帝總領全國軍事)、御史大夫(掌監察并幫助丞相處理政務),“九卿”是指分掌中央主要政務的九寺長官,分別掌管宗廟禮儀(奉常)、宮殿門戶(郎中令)、宮門衛屯兵(衛尉)、皇帝車馬(太仆)、司法(廷尉)、諸侯及少數民族來朝(典客)、皇族事務(宗正)、租稅賦役(治粟內史)和宮廷總務(少府)。九卿中除了廷尉、治粟內史和典客外,其余六卿多屬管理皇家私人事務,反映了帝國初期政權機關尚帶有分封時期家國不分的印記。隋代在前代的基礎上更新了中央管制,確立了以三省六部為核心的中央政務體系,這套制度基本上為唐、宋所承襲,一直到明清,九卿的事務也一律聽從部令,至明清兩代,九卿被裁并為六個——太常、光祿、鴻臚、大理、太仆等寺卿和宗人令。三省六部制包括草擬詔令文書的中書省,掌出納帝命的門下省,綜理全國政務的尚書省,作為中央行政機構的吏、戶、禮、兵、刑、工部。由三公九卿制向三省六部制的轉變,反映了中國帝國時期國家事務與皇帝家事逐漸分離的變化。

3、行政區劃的歷史沿革

在行政區劃方面,秦朝采用郡縣制的二級政區,漢武帝設置了作為監察區的十三州刺史部,東漢末年形成了州——郡(國)——縣的三級區劃體制。隋朝建立之后又推行州——縣二級制,唐代中期節度使所在的藩鎮與民政上管轄幾個州的道合二為一,又確立了道(鎮)——州(府)——縣的實三級制,宋初廢除藩鎮暫時實行州(府、軍、監)——縣(軍、監)二級制,其后經過一系列改革確立了路——州(府、軍、監)——縣(軍、監)的三級制。元朝的行政區劃比較復雜,有時實行省——路——府——州——縣多級制,但更多是省——府(路、州)——縣三級制。明朝大體承襲了元代行省以下的建制,只是取消了“路”一級,只設府——州——縣三級,清朝省之下的行政區劃分為府、縣二級,又恢復了實三級制[①]。總體而言,這一時期的地方行政區劃一直在兩級制和三級制之間搖擺。

4、人才選拔機制的沿革

我國古代的人才選拔非常重視對德行的考察,強調“德才兼備”,從西周到兩漢,人才選拔的方法主要是察舉制。西周時期,貴族和諸侯士大夫實行世襲制,平民中則由鄉里選舉德才優秀者稱為“秀士”,往上依次是選士、俊士、造士和進士,俊士以上者可升國學而進入仕途,但由于其出身平民,一般也只能擔任卿大夫以下的低級官職。兩漢之時,逐漸建立起以察舉為主體,征辟、任子、納貲等多種途徑相結合的人才選舉制度。所謂察舉(又叫薦舉),是指地方長官在各自轄區內,按一定科目考察和選拔人才,并推薦給朝廷任用。兩漢的察舉科目主要包括兩類:其一是賢良方正,由公卿、郡國薦舉,天子予以策試,詔舉無定期,多在重大自然災害發生以后;其二是秀才孝廉,即“秀孝”,由州郡察舉,每年進行,為歲舉???。魏晉南北朝官吏選舉的主要制度是九品中正制,但同時也繼續實行察舉制。察舉的科目主要是孝廉和秀才,通常是郡察孝廉、州舉秀才,朝廷考試也成為定制。其中,孝廉試經,側重于品行端正精通經學;秀才試策,突出于文辭寫作才能優異。隋朝開始實行科舉制,科舉是封建王朝通過分科考試來選拔官吏的一種制度,是古代選官制度上的重大改革。至唐代,科舉制逐漸完備,唐代科舉擴大了應試范圍,允許普通士人報名參加考試,每年定期舉行的常貢之科有秀才、明經、俊士、進士、明法、明書、明字、明算等[②]??憑僦莆矯襠仙看蠓蚪撞閭峁┝松緇崍鞫揪?,維持了社會的穩定,也選拔出了一批優秀人才。明朝實行八股取士,科舉作文必須符合規定的布局和章法,科舉考試形式和內容逐漸僵化,開始禁錮士人的思想,成為阻礙社會進步的障礙,1905年清慈禧太后下詔廢除科舉。

二、中華民國時期的行政體制

中華民國的歷史按照主權和外交承認上的合法政府來看,其分期通常為南京臨時政府時期、北洋政府時期、國民黨南京政府時期,這三個時期的行政體制各有不同,總體比較混亂。

1、制度的思想基礎

南京臨時政府和國民黨南京政府的中央政府設置都體現了孫中山的民主共和思想,他認為西方議會政治,人民所得的只有選舉權與被選舉權,國家大事都要由議會通過,實際上是國會獨裁;但在廣土眾民的國家,直接民權也難實現,折衷之道是將國家政治大權分為政權與治權兩部分,實行權能區分的政治制度;政權操諸于民,他提出四種直接民權,選舉、罷免、創制和復決,使人民能直接管理政府,治權操諸于政府,政府擁有立法、行政、司法、考試、監察五種治權且相互制衡。孫中山主張循序漸進的民主憲政,他將憲政程序劃分為三個階段:軍政時期、訓政時期和憲政時期[③]。

2、中央機構的歷史沿革

中華民國實行“權力制衡原則”,《中華民國臨時約法》確定了立憲體制,以參議院、國務院和法院為其組織保障體系。南京臨時政府設陸軍部、海軍部、外交部、內務部、交通部和教育部,除陸、海兩部外,其余各部設承政廳(相當于秘書廳),掌管機要,收發文書,管理會計,紀錄史事等。部下設司、科等層級,職員名稱多稱參事(參與部務)、僉事(即科長)、主事(科員)、錄事(辦事員)。除以上行政各部外,還設有大總統直轄機關,為總統行使權力服務,主要包括法制院、印鑄局、公報局、銓敘局和軍事機關[④]。北洋政府初期的行政體制與南京臨時政府一脈相承,1914年袁世凱頒布《中華民國約法》,取消責任內閣制代以集權的總統制,取消國務院和國務總理,另于總統府置政事堂,設國務卿一人,各部的組織雖無變化,但地位和性質已經不同,總長也由國務員降為總統屬員,政事堂和行政各部逐漸喪失內閣性質。后來袁世凱稱帝和北洋軍閥時期,原先的行政體制進一步遭到破壞,議會也逐漸失去了監督政府的權力[⑤]。南京國民政府成立后,規定政府以行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五院組織而成,其中行政院為國民政府最高行政機關,主要職責是作出國家重要的行政決定。行政院設有內政部、外交部、財政部、實業部、教育部、交通部、鐵道部、軍政部和司法行政部等,在地方政府則都有下設機構或與其主管事務相對應的機構。此時開始出現“部”、“委”之分,“部”主管日常行政事務,“委”則是因事設置,事過撤銷。

3、行政區劃的歷史沿革

中華民國時期的地方行政區劃比較混亂,經歷了劇烈變動。民國初期地方行政區劃基本與清末相同,后來章太炎的“聯省自治”思想被軍閥利用,形成了地方割據的局面。南京國民政府成立后,在全國實行省——道——縣三級制的行政區劃格局,在縣以下設區——村、里——閭——鄰四級,后來道被廢掉,在省與縣之間建立行政督察區作為專區取代道,但專區并不是正式的一級政府,縣以下的行政層級也得到縮減,成為縣、鄉(鎮、村)兩級,區只在特殊情況下才設置[⑥]。

4、人才選拔機制的沿革

自1905年清慈禧太后廢除科舉之后的近十年內,中國沒有規范的人才選拔機制,人才選拔處于無序混亂狀態。一直到北洋政府初期,在繼承中國封建科舉考試和借鑒近代西方文官考試制度的基礎上形成了北洋政府文官考試制度。該制度代表了中國人事制度和官吏管理近代化的趨勢和發展方向,是中國政治制度和人事制度近代化的重要標志。主持文官考試的專門機關是典試委員會,考試分為文官高等考試和文官普通考試兩種,文官高等考試由中央統一辦理,普通考試由中央和地方分別辦理,文官考試每三年舉行一次,普通考試在高等考試后的第二年舉行,必要時可以舉行臨時考試。文官高等考試分為四試,前三試為筆試,第四試為口試,第一試為基礎考試,其內容包括經義、史論和現行法令解釋,第二、三試為專業考試,包括政治、經濟、法律、文學、建筑、醫藥、林學等22個專業,文官普通考試分三試,第二試為專業考試,分為行政職、技術職兩類進行??際鑰既∽鈑諾?、優等者分發中央各官署學習,考取中等者分發各省學習,經過一或二年的學習后,考核成績合格的才具備補官資格[⑦]。文官考試制度在國民黨南京國民政府時期進一步成熟和完備,但南京國民政府并沒有秉承孫中山“一切候選及任命官員均須以考試定其資格”的遺教,根據《公務員任用法》的規定,國民政府的薦任和委任官員分別可以通過高等和普通文官考試取得任職資格,而簡任官則無須考試,也無法通過考試得到任官資格,只能由“曾任薦任職最高等三年以上者”升任或從有“特殊著作”或“特殊貢獻”者中遴選,這就形成了一種“考小不考大”的格局,為高層文官的任用私人打開了方便之門[⑧]。

三、新中國成立后的行政體制

新中國中央政府的機構設置和名稱大多沿用了民國時期的稱謂,1949年中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定,中央人民政府下設人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署和政務院,政務院下設35個工作部門,管理國家行政工作。全國的行政體系由大區、省、專署、市、縣、區、鄉構成,由于剛剛成立的中央政府計劃和統計能力都較弱,當時的地方事務主要由各大區進行管理,中央權力并不集中。

 

中國行政管理體制歷史沿革

圖1   1949年中央人民政府組成圖

隨著我國政治、經濟和社會客觀實際的變化,既有的行政體制出現了一些不適合經濟和社會發展的問題,新中國政府一直在努力探索能夠符合經濟和社會發展需要的行政體制,從1951年至2008年,中國政府共進行了十輪行政體制改革。

1、1951年第一輪改革

第一次行政體制改革以加強中央集權為中心,政務院的部門由35個增至42個。通過調整,緊縮上層,充實下層;合并分工不清和性質相近的機構,減少層級;開始劃分企業、事業機構和行政機構的編制與開支[⑨]。

2、1954年第二輪改革

為減少行政層級,中央決定撤銷大區一級行政機構,并且合并了部分省市建制。政務院更名為國務院,國務院被賦予設立工作部門、直屬機構和辦事機構的權力。國務院機構調整到64個,包括協助總理掌管國務院所屬部門工作的8個辦公室、主管各項專門業務的20個直屬機構、以及履行國務院基本職能的36個部委機構,由此形成了我國行政體制的基本框架。到1955年,國務院機構增至70個,出現了行政機構臃腫龐大、辦事效率低的問題,毛澤東同志提出要精簡黨政機構,開始在全國范圍內進行機關、事業單位和企業單位機構編制的精簡,以節約開支、克服官僚主義。到1956年,中央直屬機關縮編43%,國務院減少2000多個處、科和3萬人,縮編40%,各部門內設機構從四、五級改為二級或三級,地方各級行政機關也進行了程度不同的精簡。1957年,國務院撤并了一些經濟主管部門,調整了一些重復職能的部門,到1959年底,國務院部委縮減為39個,直屬機構14個,辦公室6個和1個秘書廳,共60個部門[⑩]。

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圖2    1954年國務院組成圖

3、1960年第三輪改革

1960年開始,中央提出精簡的任務,并首先在中央部門進行,中央各部門在京單位司局機構精簡15%,人員精簡30%。1962年開始全國范圍內的大精簡,這次精簡遵循了“減人必須減政”的原則,簡化辦事手續,減少不必要的會議。要求達到的目標是全國國家機關職工由原有的268萬余人減為174萬余人[11],這一輪的改革基本達到了預期效果。

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圖3    1959年國務院組成圖

4、1968年第四輪改革

這是一次非正常的機構改革,“文化大革命”開始后,各級“革命委員會”取代了各級黨和國家機關的權力機構,集黨、政、軍權于一身,實行高度的一元化領導。這一時期中央機構迅速裁并,人員大量下放,最終國務院只剩19個部門。70年代初開始,國家開始重新認識到經濟建設的重要性,國務院恢復和增設了一些機構,到1975年底,國務院機構基本設置為:部委29個,直屬機構19個,辦公機構4個,共52個單位,基本恢復正常工作狀態[12]。

5、1982年第五輪改革

1981年,國務院的工作部門有100個,達到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構已不能適應改革開放和經濟社會發展的需要,亟待改革。國務院決定,從國務院各部門首先做起進行機構改革,限期完成。這次改革,在領導班子方面,明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構,廢除領導職務終身制,減少了副職,提高了素質;在精簡機構方面,國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個,省、自治區政府工作部門從50~60個減為30~40個,直轄市政府機構稍多于省政府工作部門,城市政府機構從50~60個減為45個左右,行署辦事機構從40個左右減為30個左右,縣政府部門從40多個減為25個左右;在人員編制方面,國務院各部門從原來的5.1萬人減為3萬人,省、自治區、直轄市黨政機關人員從18萬人減為12萬余人,市縣機關工作人員約減20%,地區機關精簡幅度更大一些。改革之后,國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副,領導班子平均年齡也有所下降,部委平均年齡由64歲降到60歲,局級平均年齡由58歲降到54歲[13]。

這次改革歷時三年,是建國以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善行政體制的努力。通過精簡各級領導班子和廢除領導職務終身制,加快了干部隊伍的年輕化,是一個很大的突破。但是,由于當時經濟體制改革的重點在農村,對于行政管理沒有提出全面變革的要求,所以政府機構和人員都沒有真正減下來。

 

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圖4   1982年國務院組成圖

6、1988年第六輪改革

這是一次弱化專業經濟部門分錢、分物、直接干預企業經營活動的職能,以達到增強政府宏觀調控能力和轉向行業管理目的的改革。此次改革是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的大背景下出現的,其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主,強化宏觀管理職能,淡化微觀管理職能。其內容主要是合理配置職能,科學劃分職責分工,調整機構設置,轉變職能,改變工作方式,提高行政效率,完善運行機制,加速行政立法。改革的重點是那些與經濟體制改革關系密切的經濟管理部門。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步實施的方式進行。由于后來一系列復雜的政治經濟原因,這一命題在實踐中沒有及時“破題”,再加上治理、整頓工作的需要,原定于1989年開展的地方機構改革暫緩進行[14]。

國務院在調整和減少工業專業經濟管理部門方面取得了進展,如撤消國家計委和國家經委,組建新的國家計委;撤消煤炭工業部、石油工業部、核工業部,組建能源部;撤消國家機械工業委員會和電子工業部,成立機械電子工業部;撤消勞動人事部,建立國家人事部,組建勞動部;撤消國家物資局,組建物資部;撤消城鄉建設環境?;げ?,組建建設部;撤消航空工業部、航天工業部,組建航空航天工業部;撤消水利電力部,組建水利部;撤消隸屬于原國家經委的國家計量局和國家標準局以及原國家經委質量局,設立國家技術監督局。通過改革,國務院部委由原有的45個減為41個,直屬機構從22個減為19個,非常設機構從75個減到44個,部委內司局機構減少20%。在國務院66個部、委、局中,有32個部門共減少1.5萬多人,有30個部門共增加5300人,增減相抵,機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人[15]。

就這次改革的成果來看,改革以轉變職能為關鍵,以改革經濟管理部門為重點,對各部門首次進行了定職能、定機構、定編制的“三定”改革,“三定”方案的出臺,為推行國家公務員制度做了有益的探索。

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圖5    1988年國務院組成圖

7、1993年第七輪改革

1993年3月,八屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》,正式提出機構改革的目標是:按照政企職責分開和精簡、統一、效能的原則,轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。改革方案對綜合經濟部門、專業經濟部門、社會管理部門、直屬機構、辦事機構等,根據不同的情況,分別提出了不同的改革要求。這次改革的主要內容有:(1)調整職能配置,通過“三定”方案弱化了計劃經濟體制下形成的分錢、分物、批指標、立項目等具體職能的大量審批事宜,同時強化宏觀管理、執法監督和社會管理等職能,以達到促進政府職能轉變的目標;(2)協調解決部門間的職責交叉、重復問題,通過明確職責權限達到合理分工;(3)精簡機構人員編制。

此次改革,國務院部委和直屬機構從原有的86個減少到59個,人員減少20%,直屬機構由19個調整為13個,辦事機構由9個調整為5個,國務院不再設置部委歸口管理的國家局,國務院直屬事業單位調整為8個,此外國務院還設置了國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室,市地縣的黨政機構也按照中央的要求作了精簡。這一輪的行政體制改革,除了組織結構的調整外,還在兩個領域取得了突破性進展:一是圍繞政府職能的重新定位,按照發展社會主義市場經濟的要求,對傳統的財稅、金融、流通體制等進行了改革,探索構建政府的宏觀調控體系,有效抑制了通貨膨脹,實現了國民經濟軟著陸;二是從1993年開始推行國家公務員制度[16]。

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圖6   1994年國務院組成圖

8、1998年第八輪改革

這一輪行政體制改革的目標是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系,完善國家公務員制度,建設高素質的專業化行政管理隊伍,逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則是:按照社會主義市場經濟的要求,轉變政府職能,實現政企分開;按照精簡、統一、效能的原則,調整政府組織結構,實行精兵簡政;按照權責一致的原則,調整政府部門的職責權限,明確劃分部門之間職責分工,完善行政運行機制;按照依法治國、依法行政的要求,加強行政體系的法制建設[17]。

根據改革方案,國務院不再保留的有15個部委,新組建了國防科學技術工業委員會、信息產業部、勞動和社會保障部、國土資源部4個部委,更名的有3個部委,改革后的國務院除辦公廳之外,組成部門由原有的40個減少到29個,人員從32000人減到16000人。在國務院機構改革后,黨中央各部門和其他國家機關及群眾團體的機構改革陸續展開,1998年下半年開始研討地方政府機構改革問題,1999年省級政府和黨委的機構改革分別展開,2000年市縣鄉機構改革全面啟動,截至2002年6月,經過四年半的機構改革,全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名[18]。

這次改革中,國務院人員的精簡幅度在建國以來的歷次國務院機構改革中是最高的。在省級政府機構設置方面,第一次明確省級政府機構分為組成部門和直屬機構,組成部門一般設置25個左右。除中央政府獨有的外交、國防、鐵道和中國人民銀行外,省級政府組成部門的機構設置與國務院組成部門基本對口,省級政府的直屬機構設置15個左右,除一些事權比較單一的機構外,還包括一些地方因地制宜設置的機構,全部撤消了工業、商業、物資等專業經濟管理部門。在機構綜合設置方面進行了有益的探索,如一些地方將文化、廣播影視和體育機構合并,將內貿、外貿機構合設,開始走向大文化和大貿易格局。

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圖7    1998年國務院組成圖

9、2003年第九輪改革

這次改革是在加入世貿組織的大背景之下進行的,它仍然以推動政府職能轉變為目標,明確提出政府職能應集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四個方面,建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。這次改革的主要任務有:(1)深化國有資產管理體制改革,設立國務院國有資產監督管理委員會;(2)完善宏觀調控體系,將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會;(3)健全金融監管體制,設立中國銀行業監督管理委員會;(4)繼續推進流通管理體制改革,組建商務部;(5)加強食品安全和安全生產監管體制建設,在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局,將國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構;(6)將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會;(7)不再保留國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部[19]。改革后的國務院,除辦公廳外,組成部門有28個。

這次改革在構建新的職能體系上取得了實質性進展,使政府經濟職能相對集中化,優化了政府組織結構,協調規范政府行為,打破了部分分割的狀態,在建立責任政府、效率政府上也邁出了一大步。

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圖8    2003年國務院組成圖

10、2008年第十輪改革

這一輪的改革又被稱為“大部制”改革,所謂大部門體制,或叫“大部制”,就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中明確指出:“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”,行政管理體制改革將“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能”,在此基礎上要形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。十七大報告特別指出要“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制,精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構,減少行政層次,降低行政成本,著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題;統籌黨委、政府和人大、政協機構設置,減少領導職數,嚴格控制編制”。

這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個,正部級機構減少4個。具體內容包括:(1)合理配置宏觀調控部門職能,國家發展和改革委員會減少微觀管理事務和具體審批事項,集中精力抓好宏觀調控,國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門建立健全協調機制,形成更加完善的宏觀調控體系;(2)加強能源管理機構,設立高層次議事協調機構國家能源委員會,組建國家能源局,由國家發展和改革委員會管理;(3)組建工業和信息化部,國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責、國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責、信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責整合劃入該部,不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室;(4)組建交通運輸部,將交通部、中國民用航空總局的職責、建設部指導城市客運的職責整合劃入該部,不再保留交通部、中國民用航空總局;(5)組建人力資源和社會保障部,將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入該部,不再保留人事部、勞動和社會保障部,組建國家公務員局,由人力資源和社會保障部管理;(6)國家環境?;ぷ芫稚裎肪潮;げ?;(7)建設部更名為住房和城鄉建設部;(8)國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理,明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。改革之后的國務院組成部門有27個[20]。

中國行政管理體制歷史沿革

圖9    2008年國務院組成圖

 中國行政管理體制歷史沿革

圖10   國務院歷年機構數量變化圖

 

表1   歷次行政體制改革的成果與問題一覽表

改革

取得的成果

存在的問題

1951年

加強了中央集權

埋下了機構臃腫的隱患

1954年

部門縮減10個,縮編40%

部門縮減力度不夠

1960年

人員精簡30%

對政府職能缺乏清晰定位

1968年

 

破壞了原有的行政體制

1982年

部門縮減39個,人員減少2.1萬,廢除了領導干部職務終身制,加快了干部隊伍年輕化

政企職責未分,政府的管理職能未真正轉變

1988年

部門縮減4個,人員減少9700人,推動了政府職能轉變,進行了“三定”方案改革,為推行國家公務員制度奠定了基礎

只在部分地區進行了試點,沒有全面推開

1993年

部門縮減27個,人員減少20%,探索構建了政府宏觀調控體系,開始推行國家公務員制度

沒有處理好機構精簡和職能轉變之間的關系,成效不大

1998年

部門縮減11個,人員減少50%,精簡幅度是歷次改革中最大的,基本確立了省級政府的機構設置格局,全面撤銷了專業經濟管理部門,在綜合部門設置方面進行了有益的探索

沒有完全實現政企分開,人員分流問題沒有做好

2003年

部門縮減1個,優化了政府組織結構,完善了宏觀調控體系

地方政府改革沒有取得預期效果,職能轉變的效果不顯著,行政體制無法與經濟轉型帶來的多元社會利益格局相匹配

2008年

部門縮減1個,探索了“大部制”改革,減少了職能重復和交叉等現象

各部門之間的關系還沒有完全理順,人員精簡力度不夠

 

11、行政區劃制度的沿革

新中國成立以來,行政區劃制度分為四個階段[21]。

第一階段:1949年至1954年。地方政府實行大區制,為大區——省——縣——鄉四級體制,當時共建立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大行政區,大區設大區人民政府或軍政委員會。

第二階段:1954年至1966年。中央撤消了六大行政區的建制,地方政府機關實行省——縣——鄉(人民公社)三級體制。1955年確立了城市行政體制,形成了直轄市、地級市和縣級市三級構成的城市體系。由于歷史的原因,從1958年起,廣大農村普遍取消了鄉鎮建制,建立了“政社合一”的人民公社。

第三階段:1966年至1976年。由于文化大革命的原因,全國行政區劃和各地政府受到極大破壞,各級國家政權體系中負責行政區劃工作的機構幾乎陷于癱瘓,有關行政區劃的重要變更由黨組織直接審批處理。

第四階段:1976年至今。1982年憲法確立了省——縣——鄉三級行政建制,農村實行政社分開,恢復鄉、民族鄉建制,設立了香港和澳門兩個特別行政區。20世紀80年代和90年代,為了促進城市化進程,實行了撤縣改市、地市合并、以市管縣、劃縣入市、撤地建市等舉措,我國的行政建制逐漸轉變為省——市——縣——鄉四級。2006年的兩會中,有代表對市管縣的體制提出了質疑,建議撤銷地級市,實現“省直管縣”,減少行政層級。

12、行政體制改革的指導思想

馬克思主義是我國政府管理的指導思想,行政管理體制改革,要高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求,著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力,為全面建設小康社會提供體制保障。按照中央的部署,在進行行政體制改革的過程中,必須堅持以人為本、執政為民,把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點;必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應,與建設社會主義民主政治和法治國家相協調;必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進,正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系;必須堅持發揮中央和地方兩個積極性,在中央的統一領導下,鼓勵地方結合實際改革創新;必須堅持積極穩妥、循序漸進,做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合,處理好改革發展穩定的關系[22]。

13、人才選拔機制的沿革

新中國的傳統干部人事制度是在戰爭年代形成發展起來的,在人事管理中采取高度集中統一的管理體制,把各類國家公職人員統稱為國家干部,該制度在人事管理方面缺乏系統、規范、科學的標準和程序,用人缺乏法制,針對這些缺陷,1982年的行政機構改革對干部人事制度采取了一些變革的措施。這一輪行政機構改革確立了干部隊伍革命化、年輕化、知識化和專業化的“四化”方針,廢除了干部領導職務終身制,建立干部退休制度,開始打破干部只能升不能降的局面。1987年召開的中共第十三次全國代表大會提出干部制度深化改革的重點是建立國家公務員制度,1994年《國家公務員暫行條例》的頒布標志著國家公務員制度的開端。該條例規定了國家公務員的權利和義務,引進和健全了激勵競爭機制,健全了正常的新陳代謝體制,公務員的招考、選錄、晉升和辭退都開始走上規范化和標準化。經過5年的努力,國家公務員制度在全國范圍內基本建立,各級政府機關初步形成了公開、平等、競爭、擇優的用人環境。例如,公務員的錄用,實行面向社會、公開考試、嚴格考核、擇優錄用;公務員的晉升,打破“論資排輩”的做法,按照德才兼備的標準,注重工作實績,通過嚴格考核,擇優進行;大部分機關都建立起職責規范和工作責任制,對人員實行嚴格考核;退休制度已基本實現正?;?,辭職、辭退制度開始實施,政府機關人員能進不能出的狀況初步改變;回避、輪換、紀律等廉政制度普遍實行,機關廉政勤政建設顯著加強,公務員素質普遍提高[23]。2005年,《中華人民共和國公務員法》通過,中國特色的公務員制度已經成型,并且有法可依。

中國的公務員制度既不同于美國文官的職位分類制度,也不同于英國文官的品位分類制度,而是級別與職務相交叉對應,公務員職位分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類三大類別,公務員級別則與各類職位交叉對應。我國的公務員制度與西方文官制度相比,具有四個明顯的不同特點:堅持黨的基本路線,堅持黨管干部的原則,堅持德才兼備的用人標準,堅持為人民服務的原則。[慶陽機構編制網搜集整理]

主要參考文獻

 

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陳泰鋒.WTO與新一輪行政體制改革[M].人民出版社,2006

王俊英.中國政府管理的理論與實踐[M].中國人事出版社,1996

唐鐵漢等.深化行政管理體制改革[M].國家行政學院出版社,2006

謝慶奎.當代中國政府與政治[M].高等教育出版社,2003

余蘭蘭.“秀才”與古代人才選拔制度[J].文史博覽(理論),2009(5)

10  趙海梅.二十世紀初北洋政府文官考試制度及其啟示[J].文教資料,2009(2)

11 李里峰.民國文官考試制度的運作成效[J].歷史檔案,2004(1)

 



[①] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:49—58

[②] 參見余蘭蘭.“秀才”與古代人才選拔制度[J].文史博覽(理論),2009(5)

[③] 參見胡鋼.孫中山思想概論[M].天津人民出版社,2006

[④] 參見袁繼成.中華民國政治制度史[OL].//www.aikanshu.com/books/10003/381156.htm 2011年5月8日訪問

[⑤] 錢實甫.北洋政府時期的政治制度[M].中華書局,1984:94

[⑥] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:62—63

[⑦] 參見趙海梅.二十世紀初北洋政府文官考試制度及其啟示[J].文教資料,2009(2)

[⑧] 參見李里峰.民國文官考試制度的運作成效[J].歷史檔案,2004(1)

[⑨] 參見中國行政管理學會編.新中國行政管理簡史(1949——2000)[M].人民出版社,2002:19—38

[⑩] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:65

[11] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:66

[12] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:67

[13] 參見人民網專題.五次國務院機構改革回顧:從“瘦身”到“健美”[OL]. //politics.people.com.cn/GB/30178/6922745.html  2011年5月8日訪問

[14] 孫浩然.全球化背景下的中國行政改革[M].山東大學出版社,2006:141—143

[15] 參見人民網專題.五次國務院機構改革回顧:從“瘦身”到“健美”[OL]. //politics.people.com.cn/GB/30178/6922745.html  2011年5月8日訪問

[16] 參見薛剛凌主編.行政體制改革研究[M].北京大學出版社,2006:67

[17] 羅干.關于國務院機構改革方案的說明[N].人民日報1998年3月6日

[18] 王雷鳴,沈路濤,鄒聲文.1982—2003五次大規模的機構改革[OL].//www.people.com.cn/GB/shizheng/252/10434/10435/20030306/937651.html  2011年5月8日訪問

[19] 參見陳泰鋒.WTO與新一輪行政體制改革[M].人民出版社,2006:86—102

[20] 參見人民網專題.聚焦·中國大部制改革[OL]. //gov.people.com.cn/GB/46728/114889/index.html  2011年5月8日訪問

[21] 參見謝慶奎.當代中國政府與政治[M].高等教育出版社,2003:156—157

[22] 摘自《關于深化行政管理體制改革的意見》,中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過

[23] 參見王俊英.中國政府管理的理論與實踐[M].中國人事出版社,1996:127—172

 

 

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